國家發（fā）展改革委辦公廳關於印發《政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫（xiě）大綱(2024年試行版)》的通知

　　發改辦投（tóu）資（zī）〔2024〕227號

　　各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生（shēng）產建設兵團（tuán）發展（zhǎn）改革委：

　　按照國務（wù）院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部《關於規範實施政府和社會資本合作新機製的指導意見》有關（guān）要求，我們製定了《政府和社會資本合作（zuò）項目特許經營（yíng）方案編寫大綱(2024年試行版)》。現印發給你們，請按照執行。

　　國家發展改革委辦公廳

　　2024年3月20日

　　政府和社（shè）會資本合作項目特許經營方案編寫大綱(2024年試行版)

　　第一部分　概　述

　　一、項目概況（kuàng）

　　項目全稱及簡稱，建設依據、建設目標和（hé）任務、項目功能和定位、建設地點、建設工（gōng）期、建設內容（róng）和規模、投資（zī）規（guī）模和（hé）資金來源（yuán），主要需求和產出(服務)，主要技術經濟指標，前期工作進展情（qíng）況等。

　　如項目涉及存量資產，應說明存量資產內容、資產賬麵價值與評估價（jià）值、資產權屬或權利（lì）、存量債務（wù）、建設（shè）運營時間、資產運營與效益情況等。應說明存量資產評估情況(含評估單位、評估目的、評估方法等)，並將評估報（bào）告作為附件。涉（shè）及改擴建的，應說明改擴建和存量資（zī）產的（de）關係。

　　二、項目實施機構等（děng）

　　實施機構、政府出資人代表(如有)基本（běn）情（qíng）況、職責及其獲（huò）縣級以上人民政府授權情況，並將相關授權證明（míng）文件作為附件。

　　三、特許經營主要內（nèi）容

　　簡述收費（fèi）渠道和（hé）方式、特許（xǔ）經營實（shí）施方式、特許經營期限、特許經營者的條件和選擇方（fāng）式、特許（xǔ）經營服務範圍（wéi）。說明項目建設期（qī）是（shì）否提供政府投資支持、政府投資支持方式和預計金額或比例;是否按規定補貼運營、補貼依據、補貼期限、具（jù）體補貼方式等;以及（jí）其他需（xū）要說明的內容。交通運輸等相關專業領域可結合行業自身特點，開展行業審查（chá）工作，明確（què）技術要點、資金安排等信息，作為編製和完善（shàn）特許經營（yíng）方案的依據。

　　四、政府承諾和保（bǎo）障

　　政府對項目前期、建設和運營期間的工作協助與支持，用地(用海)和移民（mín）搬遷安置補償，排他性約定（dìng）等作出的（de）承諾（nuò）和保障等。

　　第二部（bù）分　項目可行性分析

　　一、建設必要（yào）性

　　簡述項（xiàng）目建設背景及對項目所（suǒ）提供產品或服（fú）務的公共（gòng）需求，分析其與重大戰略、發展規劃、產業政（zhèng）策（cè）等政策（cè）和規劃的符（fú）合性，論證項目建設的必要性和建設時機的適當性。在需求分析的基礎上，提出擬（nǐ）建項目功能定位、近期和遠期目標（biāo）、產（chǎn）出(服務（wù）)的需求總量及（jí）結構。

　　二、建設方案分析

　　詳細論述項目選址或選線方案（àn）、主要建設內容及規模、建設主要約束（shù）條件、用地(用海)方式、選址地質條件、周邊配套情（qíng）況(如用水、用電（diàn）、道路等（děng）)、建（jiàn）設工（gōng）期和主要進度節點，以及正常（cháng）運營年份應達到的產出能力和服務（wù）要求。明確項目預期達到的建設標準、工（gōng）程質量和安（ān）全管理目標等要求（qiú）。通過技術、設備和（hé）工程方案的比（bǐ）選，確定項目初步建設方（fāng）案。

　　大型、複雜及分期建設項目應根據項目整體規劃、資源利用條件及近遠期需求預測，明確項目近遠期建設規（guī）模、分階段建設目標和建設進度安排，並說明（míng）預留發展空間及其合理性、預留條件對（duì）遠期規模的影響等。

　　估算擬建項目（mù）從籌建、施工（gōng）至投產所需的全（quán）部建設投資，包（bāo）括建築工程費、設備購置費、安裝工程費、工程建設其他費和預（yù）備費等。

　　三、要素保障條件

　　根據（jù）項目選址或（huò）選線方案，以及建設內容和規模等要求，分析項目的要素保障條件及落實（shí）情況。說明有（yǒu）關部門針對項（xiàng）目（mù）規劃、選址、用地（dì）(用海（hǎi）)等反饋（kuì）意見情況。如已辦理相關行政許可手續，說明進展（zhǎn）情況。

　　(一（yī）)用地用海條（tiáo）件。

　　說明擬建項目用地總體情況和土地利用現狀，分析（xī）土地要素條件、底線紅線約束情況，提出節約集約用地要求。如涉及用海用島，應明確具體方式、位置和規模等內容。

　　(二)資源環境承載能力、生態環境敏感（gǎn）區等其（qí）他支撐條件。

　　說明（míng）項目與“三（sān）線一單”生態環境分區管（guǎn）控要求符合（hé）性，說明水耗、能耗、汙染（rǎn）物排放總量和碳（tàn）排放、生（shēng）態環境敏感區約束等其他支撐條件。

　　四、運營服務要求

　　在保證達到（dào）產出能力和服務要求的前提下，研究提出項目（mù）運營需要落實的（de）外部條件、運營服務內容、應遵（zūn）循的（de）標準和質量規範以及安全（quán）保障要求。

　　五、主要風險識別和分析

　　從項目自身角度，識別和分析項目準備、建設、運營、移（yí）交階段的政策、經濟（jì）、社會（huì）、工程、環境、資金等方麵的主要（yào）風險。

　　第三部分　特許經營模式可行性論證

　　一、項目屬性（xìng）分析

　　分析項目是（shì）否（fǒu）屬於具有（yǒu）一定公益性且存在經營收入的項（xiàng）目。市場化程度高的商業（yè）項目和（hé）產業（yè）項目，以及沒有經營收入的公益項目，不得采用特許經營模式;不得將以上類型中無（wú）關聯關係的項目相互“打捆”，或者（zhě）與適合采用（yòng）特許經營模式的項目“打捆”開展政府和社會資本合作。

　　生活垃圾收運處理一體化（huà）、廠網一（yī）體化的汙水管網、供熱管網、供水管網等項（xiàng）目，綜合交通運輸（shū）多式聯（lián）運的公水聯運、公鐵聯（lián）運等項目，以及（jí）依托項目自身開展多元化開發的基礎設施和公用事業項目（mù）可以綜合平衡項目收益，開（kāi）展政府和社會資本合作（zuò）。

　　對於特許經營新建(含改擴建)項目，應參照《支（zhī）持民營（yíng）企業參與的特（tè）許經營新建（jiàn）(含改擴建（jiàn）)項目清單》，明確民營（yíng）企業持股要求或參（cān）與方式。

　　二、項目收（shōu）費渠道和方式

　　明確項目收費渠（qú）道和方式(含潛在收費渠（qú）道和方式)，說明收費依據，論證收費渠道和方式的合法合規性，評價使用者支付意願、支付能力和收益穩定性，初步分析項目運營成（chéng）本、項目收費情況以及該項目所屬領（lǐng）域現有的財政運營補貼政策，明確項目是否存在按規定補（bǔ）貼運營情形，明確是否不因采（cǎi）用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任，未以任何方式新增地方政府隱性債務，確保項目符合使用者付（fù）費要（yào）求。項（xiàng）目收費屬於政府定價或（huò）指導價的，應當執行有關定價機關製定的價格或收費政策;如不屬於政府定價或指導價的，應明確（què）定價機製和調價機製。

　　三、項（xiàng）目盈利能力分析

　　研究使用（yòng）者（zhě）付費收入的穩（wěn）定性和（hé）成長（zhǎng）性，在項目全部投資為權益資金的情形（xíng）下，考察項目（mù）全生命周期的現金（jīn）流入(含按規定享有的運營補貼（tiē）)和（hé）流出情況，分別計算基於項目投資（zī）現金流量表、特許經營者（zhě）自有資金現金流量表的財務內部收益率等盈利能力指（zhǐ）標。

　　對（duì）於盈利能力（lì）不足的項目，研究分析通過多（duō）種方式提升項目總體盈利能力的（de）可行（háng）性，主要包括合理確定特許（xǔ）經營期限、政府在建設（shè）期提供投資支持、依（yī）法依規合理調整土地規劃（huá）用途和開發強度、提供與項目合理相關的資源補償等。如需政府投資支持的，應說明政府（fǔ）投資支持的（de）具（jù）體方式、額度和時間節點（diǎn）等。必要情況下，應對盈利能（néng）力（lì）指標進行（háng）敏感性分析及盈虧平衡分析。

　　從盈利能力角度分析是否（fǒu）適合采用特許經營模式。如采取多種方（fāng）式（shì）後，盈利能力仍不足，則不應采用特許經營模式。

　　四、比較優勢分析

　　從項目全生命周期成本（běn）、產出或服務效果、建設運營效率、風險防範控製等方（fāng）麵，對采取特許經營模式和傳統政府投資模式在投入產出、經濟社會效益等（děng）方麵進（jìn）行比較分析，對項目是否適合采（cǎi）用特許經營模式進行論證。

　　五、參（cān）與意願分析

　　分析說明社（shè）會資本參與意願和金融機構參與意願;必要時，可麵向社會資本（běn）和金融機（jī）構就（jiù）項目關鍵條件開展市場測試，說明市場測試結果。

　　六、合法合規性分析

　　綜合上述分析（xī），說明（míng）上述特許經（jīng）營安排是否存（cún）在違反法律法規、政策（cè）文件（jiàn）精神的情況，包括但不限於特許經營範圍或產出界（jiè）定不清，一定區域（yù）或期限（xiàn）內的排他性約定（dìng）缺失，通（tōng）過可行（háng）性缺口補助、承諾保底收（shōu）益率、可（kě）用性付費等方式使用財（cái）政資金彌補項目建設和運營成本等。涉及外商投資（zī）企業參與的，說明是否符合外商投資管理有關（guān）規定。

　　七、特許經營風險分析（xī）

　　從（cóng）特許經營角度，說明采（cǎi）取特許經營模式可能存在的主（zhǔ）要風險。

　　第四部分　特許經營主要內容

　　一、特許經營範圍

　　明確擬采取特許經營模式的項目建設內容、運營內容（róng）、服務範圍等要求，以及（jí）特許經營者對項目周期各（gè）環節的（de）責任。對（duì）於盤活存量資產（chǎn）項目，應列明項目資產處置方式和程序等（děng）內容（róng），以及項目存（cún）量債（zhài）務處理和職工安置等要求。

　　二、實施方式

　　確定擬采用特許經營模式的具體（tǐ）實施方式。新建項（xiàng）目可采用BOT、BOOT、DBFOT、BOO等（děng）方（fāng）式，改擴建項目可采用ROT方式，存（cún）量資產盤活可采用TOT等方式。說明實施方（fāng）式選擇的主要依據和考慮。

　　三、特許經營期限（xiàn）和資產權屬

　　明確（què）特許經營期限，說明特許經營期（qī）限確定依據。如將（jiāng）特許經營期（qī）限作為（wéi）招標評定標（biāo）準，應以最終招標確定的（de）期（qī）限為準。明確特許經營期限內和特許經營（yíng）到期後的資產權（quán）屬情況。

　　四、特（tè）許經營主要原則和合作邊界

　　明確使用者付費定價、調價機製和原則，以及（jí）期間各類（lèi）重大變更的處理原則等（děng）;明確特（tè）許經營各階段政（zhèng）府（fǔ）、特許經營者、項目公司的權（quán）利、義務和責任等;明確特許（xǔ）經營者或項（xiàng）目公司通過加強管理、降低成本、提（tí）升效率、積極創新等獲得的額外收益分配原則等。

　　五、特（tè）許經營者選擇

　　(一)特許（xǔ）經營（yíng）者基本條件。

　　按（àn）照以下要求，明確特許經營者基本條件：除作為政府出資人代表參（cān）與地方（fāng）政府通過資本金注入方式給予（yǔ）投資支（zhī）持（chí）的（de）項目外，地方本級（jí）國有獨資或國有控股企業(含其獨資或控股的子公司)不得（dé）以任何方式作（zuò）為本級政府和社會資本合作（zuò）新建(含改擴建)項目的投（tóu）標（biāo）方、聯合投標方或（huò）項目公司股東;作為政府出（chū）資人代表時，原則上不得在項目公司中控（kòng）股（gǔ）。

　　(二（èr）)特許經營者選擇方式。

　　應明確（què）特許經營者選擇方式。鼓勵（lì）優先（xiān）采用（yòng）公開招標方式選擇特許（xǔ）經營者;如果不采用公開招標方式，應（yīng）明確原（yuán）因和依據。

　　(三)特許經營者選擇標準。

　　對特許經營者應具備的條件提出要求，明確特許經營者應具備的項目管理經驗、專業運營能力、企業（yè）綜合實力、信用狀（zhuàng）況等，並將項目（mù）運營方案、收（shōu）費（fèi）單價、特許經營（yíng）期限（xiàn）、政府支持條件等作為選擇（zé）特許經營者的重要評定標準。對特許經營新建(含改擴建)項目，應（yīng）按照《支持民（mín）營企業參與的特許經營新建（jiàn）(含改擴建)項目清單》，明確鼓勵優先選擇民營企業參與的具體要求。

　　六、交易結構與投融資結構

　　(一)交易結構。

　　設（shè）計並繪製（zhì）特許經營項（xiàng）目交（jiāo）易結構圖並輔以文字說明（míng），明確項目授權路徑、特許經（jīng）營者持股比例、合同體係、項目管理結構、資產形成與移交、政府監管結構，說明實施機（jī）構、政府方出資人代表(如政府資（zī）本金注入)等推進主體的責任。明確正常運營情形下，特許經營（yíng）者不得（dé）轉讓項目公司股權的最（zuì）短期限限製。

　　(二)投融資結構。

　　明確項目資（zī）本金比（bǐ）例、股東（dōng）出資要求、融資方式及限製條件、建設期政府投資支持方式和預計金額或比例、政府或政府出資人代表對項目公司分紅的（de）要求、項目公司清算後剩餘收益分配要求等，以及銀行貸款等融（róng）資原則等。

　　對盤活存量資產項目，如（rú）涉及存量債務，應說明債務人、債務規（guī）模、利率、期限、是否需提前還款等情況;如需提前還款，應逐項說明還款資（zī）金來源和具體還款方案。

　　七、監督管理和運營評價

　　(一)監督管（guǎn）理。

　　明確實施機構（gòu）會同有關部門對特許經（jīng）營項目前期工作、建設實施、日常運營等環節的公共監督要求。明確項目通過全國投資項（xiàng）目在線審批監管平（píng）台向社會公開披露相關信息的內容和要求，以及（jí）建設實（shí）施階段的過程審計和運營（yíng）階段的審計。

　　(二（èr）)運（yùn）營評價。

　　明確項目實施機構對項（xiàng）目運營情況的監測分析、定期運營評價安排。應從行業管理角度提出運營標（biāo）準、運營效果等評價指標，從（cóng）協議執行角度提出履約情況等（děng）評價指標，從項目效果（guǒ）角度提出直接效果、外部影響、可持續性（xìng）等評價（jià）指標。如涉及財政（zhèng）資（zī）金使用的，還應按有關規定（dìng）提（tí）出對財政資（zī）金使用的績（jì）效評價（jià）指標。

　　八、風險管控

　　針（zhēn）對項目全生命周期不同階段的政策、經濟、社會、工程、環境、資金等方麵的風險因素，提出風險（xiǎn）應對措施和建議，明確項目實施機構（gòu）、特許經營者、項目（mù）公司等方麵風險分配原則，明確政府承擔的項目風險、政府不承擔的項目風險以及（jí）政府和特許經營者或項目公司共同承擔的風險。

　　九、政府承諾和保（bǎo）障

　　分析並明確政府對（duì）項目前期工（gōng）作協助、用地(用海)和移民搬遷安置補償、排他性約定、投資（zī）支持、統一規定的（de）運營補貼、有關配套設施和服務等做出的承諾（nuò）和保障。明確使用者付費機製下對收入來源、定價和調價、成本監審調查（chá）等方麵政策規定的保障，明確對影響項（xiàng）目收益來源的（de）政府特（tè）殊要求等的應對性保障機製。

　　十、調整、變更等（děng）其他要求

　　明確協議變更和延期、價格調整、補貼調整、項（xiàng）目（mù）公（gōng）司股權變更、政（zhèng）府臨時接管和征用、項目移交或提前退出、履約擔保、違約責任與爭議解決等（děng）要求。